فكرة استحداث ديوان للمظالم "أمبودسمان"

التفاصيل

تم إنشاءه بتاريخ الأربعاء, 27 شباط/فبراير 2013 10:36

فكرة استحداث ديوان للمظالم  "أمبودسمان"
أ.د. أكرم عبدالرزاق المشهداني

     "ديوان المظالم" هو مؤسسة قديمة في الحضارة الإسلامية نشأت ضمن البيئة الإدارية الإسلامية من أجل إحقاق الحق لدى الحاكم، وديوان المظالم في الاسلام هو من توابع القضاء والغرض منه استماع ظلامات الناس من الولاة والقضاة أو غيرهم. وكانت العرب في الجاهلية تتحالف فيما بينها على رد المظالم  كما كانت تفعل قريش قبيل الإسلام.

ومن خلال الاطلاع على وجهات نظر الفقهاء المسلمين بشأن الاختصاصات العامة المنوطة بـ"قضاء المظالم"، في العصور الإسلامية، يبدو جلياً الأهمية المعطاة لولاية المظالم في الإسلام، باعتبار أن ما تؤديه من وظائف لا غنى عنها، ويُعدّ مكمّلاً لنظام القضاء العام، الذي يتألف من ثلاث مؤسسات تكمّل بعضها (القضاء، والمظالم، والحسبة)، وكلها تهدف إلى هدف واحد هو تحقيق العدل وإنصاف المظلومين.
       بقيت هذه المؤسسة مستمرة طيلة العهود الإسلامية،  وقد تعرف عليها العالم الغربي في القرن الثامن عشر وتم تأسيس أول نموذج عليها في السويد وأطلق عليه (الأمبودسمان (Ombudsman)) ثم انتشرت في أوروبا الغربية ضمن سياق سياسات دولة الرفاه الاجتماعي والديمقراطية الليبرالية، واصبحت أحد أهم عناصر النزاهة المؤسسية في أوروبا.  والأمبودسمان بالسويدية تعني "ممثل الشعب" أو "مفوض الشعب". وقد ظهرت الكلمة لأول مرة في السويد عام 1809 عندما تضمن الدستور قراراً بتعيين (أمبودسمان) ثم إمتدت الفكرة بعد ذلك إلى الدول الاسكندنافية ثم انتشرت في كثير من بلدان العالم المختلفة التي أنشأت بدورها مكاتب مماثلة للأمبودسمان. وهناك اليوم بالسويد وغيرها‏,‏ عدد كبير من أنظمة الأمبودسمان لمراقبة أجهزة بذاتها أو لإنصاف فئات معينة مثل أمبودسمان السكان الأصليين‏، أمبودسمان المرأة، أمبودسمان للمقيمين،‏..‏الخ‏.‏  أما الاسم الدقيق الذي يستعمل للتعبير عن النظام‏,‏ الذي جاء به دستور السويد ليكفل الرقابة البرلمانية فهو "الأمبودسمان البرلماني" أو "المفوض البرلماني" وهو اسم أقرب دلالة علي فلسفة النظام وواقع نشأته‏,‏ فهو المحامي أو المفوض الذي أوكل البرلمان إليه سلطة التأكد من حسن تطبيق القانون‏,‏ وعدم استغلال السلطة‏,‏ والحرص علي حريات الأفراد وحقوقهم من تعسف الحكومة أو القضاء‏.‏ وللمفوض البرلماني الحق في التدخل من تلقاء نفسه أو بناءً على شكوى يتلقاها من الأفراد أو بأي وسيلة أخرى يعلم من خلالها بوقوع مخالفة فيعمل لتوجيه الإدارة إلى وجوب اتباع أسلوب معين في عملها لتتدارك أخطاءها، وله استجواب أي موظف في هذا الشأن، وله إقامة الدعوى على الموظفين المقصرين في أداء واجباتهم ومطالبتهم بالتعويـض لمن لحقه ضرر من جراء التصرُّف غير المشروع.
        ويتيح القانون السويدي لديوان المظالم (الأمبودسمان) استقلالية وصلاحيات واسعة في متابعة تفاصيل الشكاوى التي يقبل التحقيق فيها والتي لا تهدف فقط إلى استعادة الحقوق بل وكشف أنماط الخلل في الإدارة وعدم تكرارها مستقبلا كما يستقبل ايضا شكاوى بحق البلديات والجامعات الحكومية والمؤسسات العامة المستقلة ويقوم بالتنسيق مع ديوان المحاسبة وهيئة مكافحة الفساد بحيث لا يحدث تقاطع في العمل ويقدم الديوان تقريره إلى رئيس الوزراء وهو مستقل عن البرلمان وهذا من أهم المزايا حتى لا يتعطل عمله في سياق التجاذبات والمصالح التي تسيطر على عمل المجلس.
      أما نظام المظالم القضائي والذي أخذ شكل (نظام القضاء الإداري) بشكله المعاصر فقد كانت بدايته في فرنسا مع إنشاء "مجلس الدولة" عام 1791م الذي توالت عليه تطورات مستمرة أهمها تحوله في سنة 1872م الى جهة قضائية مستقلة تحمي المواطنين من تعسف السلطات العامة فضلاً عن تحويل مجالس المحافظات الى محاكم إدارية. ففي فرنسا أخذ التنظيم يتصف بوجود ثلاث درجات من التقاضي بعد إضافة درجة الإستئناف في (ديسمبر 1987م) وهي: المحاكم الإدارية وتعتبر هي صاحبة الإخصاص العام في المنازعات الإدارية, ومحاكم الإستئناف التي تنظر في قضايا الاعتراض على أحكام المحاكم الإدارية, ومجلس الدولة الذي يعتبر محكمة نقض للاعتراض على أحكام محاكم الإستئناف ولكنه يعتبر أيضاً محكمة أول درجة وآخر درجة من التقاضي لبعض القضايا.
تطبيقات ديوان المظالم في الدول العربية:
        لقد حفزت فكرة ولاية المظالم العديد من الدول العربية على الأخذ بنظام القضاء المزدوج الذي يتطلب تخصيص محاكم مستقلة تراعي التوفيق بين المصلحة العامة ومصلحة الأفراد. وهذا ما حصل بشكل خاص في كل من مصر والسعودية. واكتفت دول عربية أخرى بإنشاء دائرة متخصصة أو محاكم نوعية داخل القضاء العادي لنظر منازعات إدارية محددة, مثل الكويت (إنشاء دائرة إدارية في محكمة الإستئناف), والإمارات العربية المتحدة (إنشاء دوائر في المحاكم الاتحادية), وشاءت دول ثالثة إنشاء (هيئات نوعية مستقلة عن القضاء العام) لنظر بعض أنواع الدعاوى الإدارية, مثل : الأردن 2008. والمغرب 2001.
ديوان المظالم في المملكة العربية السعودية:
        أصدرت المملكة (قانون ديوان المظالم) بالمرسوم الملكي رقم م/51 وتاريخ 17/7/1402هـ المنشور بالجريدة الرسمية (أم القرى) بالعدد 2918 وينص القانون على أن ديوان المظالم هيئة قضاء إداري مستقلة ترتبط مباشرة بجلالة الملك. ويكون مقره مدينة الرياض ويجوز بقرار من رئيس الديوان إنشاء فروع له حسب الحاجة. ويتألف ديوان المظالم من رئيس بمرتبة وزير، وعدد من النواب المساعدين والأعضاء ذوي التخصص في الشريعة والأنظمة.
أما اختصاصات ديوان المظالم السعودي فهي كما وردت في قانونه:
1-  يختص ديوان المظالم بالفصل فيما يأتي :
‌أ. الدعاوى المتعلقة بالحقوق المقررة في نظم الخدمة المدنية والتقاعد لموظفي ومستخدمي الحكومة والأجهزة ذوات الشخصية المعنوية العامة المستقلة أو ورثتهم والمستحقين عنهم.
‌ب. الدعاوى المقدمة من ذوي الشأن بالطعن في القرارات الإدارية متى كان مرجع الطعن عدم الاختصاص أو وجود عيب في الشكل أو مخالفة النظم واللوائح أو الخطأ في تطبيقها أو تأويلها أو إساءة استعمال السلطة. ويعتبر في حكم القرار الإداري رفض السلطة الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه طبقاً للأنظمة واللوائح.
‌ج. دعاوى التعويض الموجهة من ذوي الشأن إلى الحكومة والأشخاص ذوي الشخصية العامة المستقلة بسبب أعمالها.
‌د.الدعاوى المقدمة من ذوي الشأن في المنازعات المتعلقة بالعقود التي تكون الحكومة أو أحد الأشخاص المعنوية طرفاً فيها.
‌ه.الدعاوى التأديبية التي ترفع من هيئة الرقابة والتحقيق.
‌و.  الدعاوى الجزائية الموجهة ضد المتهمين بارتكاب جرائم التزوير والرشوة، وكذلك الدعاوى الجزائية الموجهة ضد المتهمين بارتكاب الجرائم والمخالفات المنصوص عليها في الأنظمة إذا صدر أمر من رئيس مجلس الوزراء إلى الديوان بنظرها.
‌ز.طلبات تنفيذ الأحكام الأجنبية.
‌ح. الدعاوى التي من اختصاص الديوان بموجب نصوص نظامية خاصة.
‌ط. طلب المحاكم الأجنبية إيقاع الحجز التحفظي على ممتلكات أو أموال داخل المملكة.
2- مع مراعاة قواعد الاختصاص المقررة نظاماً يجوز لمجلس الوزراء إحالة ما يراه من مواضيع وقضايا إلى ديوان المظالم لنظرها ولا يجوز لديوان المظالم النظر في الطلبات المتعلقة بأعمال السيادة أو النظر في الاعتراضات المقدمة من الأفراد على ما تصدره المحاكم أو الهيئات القضائية من أحكام أو قرارات داخلة في ولايتها

ديوان المظالم في الأردن:
       صدر قانون ديوان المظالم رقم (11) لسنة 2008 ونشر بالجريدة الرسمية العدد 4900 بتاريخ 16/4/2008 وتضمن أن يؤسس في المملكة ديوان يسمى (ديوان المظالم) يتمتع بشخصية اعتبارية ذات استقلال مالي وإداري وله بهذه الصفة القيام بجميع التصرفات القانونية اللازمة لتحقيق أهدافه بما في ذلك تملك الاموال المنقولة وغير المنقولة والتصرف بها والتعاقد مع الغير والتقاضي وله ان ينيب عنه في الاجراءات القضائية المحامي العام المدني.
ويتولى ديوان المظالم الاردني المهام والصلاحيات التالية :-
أ-  النظر في الشكاوى المتعلقة بأي من القرارات او الاجراءات او الممارسات او افعال الامتناع عن أي منها الصادرة عن الادارة العامة او موظفيها ولا تقبل أي شكوى ضد الادارة العامة اذا كان مجال الطعن بها قائماً قانونا امام أي جهة ادارية او قضائية اواذا كان موضوعها منظوراً امام أي جهة قضائية او تم صدور حكم قضائي فيها.
ب-  التوصية بتبسيط الاجراءات الادارية لغايات تمكين المواطنين من الاستفادة من الخدمات التي تقدمها الادارة العامة بفاعلية ويسر وذلك من خلال ما يقدم اليه من شكاوى بهذا الخصوص.
       أما الشروط الواجب توفرها في الرئيس والأعضاء فهي: (أن يكون أردني الجنسية، حاصلا على الشهادة الجامعية الأولى على الاقل، أن تكون لديه خبرة لا تقل عن خمسة عشر سنة في أي من مجالي القانون او الادارة العامة او كليهما، أن يكون كامل الأهلية المدنية ومتمتعاً بالحقوق المدنية والسياسية، أن يكون مشهوداً له بالنزاهة والحيدة، أن لا يكون محكوما عليه بجناية او بجنحة مخلة بالشرف والاخلاق العام، أن لا يكون رئيسا لاي مجلس منتخب أو غير منتخب أو هيئة اهلية أو مؤسسة رسمية أو مؤسسة عامة ولا عضوا في أي منها عند تعيينه، أن لا يكون له انتماء حزبي)).
 
ديوان المظالم في المملكة المغربية:
       أصدر ملك المغرب ظهيراً (مرسوماً) في 9 ديسمبر 2001 بإحداث "مؤسسة ديـوان المظالم"، ونص على أن تستحدث مؤسسة ديوان المظالم ترتبط بالملك، الذي يعين واليا للمظالم لمدة ست سنوات قابلة للتجديد، ويقوم والي المظالم بتعيين مندوبين له في كل من رئاسة مجلس الوزراء وكل وزارة، ويتولى والي المظالم النظر في الشكايات والتظلمات من الأشخاص الذين يرون أنفسهم ضحايا لأي قرار أو عمل يتنافى مع مبادئ سيادة القانون والإنصاف صادرا عن إحدى إدارات الدولة أو الجماعات المحلية أو أي هيئة عهد إليها بصلاحيات السلطة العمومية. ويمكن لرئيس المجلس الأستشاري لحقوق الإنسان أن يحيل إلى والي المظالم الشكايات الموجهة إليه والتي تدخل ضمن إختصاص والي المظالم. ولايجيز القانون لوالي المظالم النظر في الشكاوى المتعلقة بقضايا وكل البت فيها للقضاء، او التظلمات الرامية الى مراجعة حكم قضائي نهائي، والقضايا المتصلة باختصاص مجلس حقوق الانسان.
قطر: استحداث هيئة للرقابة الإدارية والشفافية:
       صدر في دولة قطر قرار أميري برقم (75) لسنة 2011 بإنشاء هيئة الرقابة الإدارية والشفافية، هيئة تسمى "هيئة الرقابة الإدارية والشفافية" تكون لها شخصية معنوية وموازنة تلحق بالموازنة العامة للدولة، وعدّدت المادة (6) منه واجبات هذه الهيئة المرتبطة بالأمير مباشرة ، تهدف الهيئة إلى تحقيق الرقابة والشفافية ونزاهة الوظيفة العامة، ومكافحة الفساد بكافة صوره وأشكاله، ومنع وقوع الجرائم التي تمس المال العام أو الوظيفة العامة، والعمل على ضبط ما يقع منها، ولها في سبيل تحقيق ذلك على الأخص القيام بما يلي:
1.البحث والتحري عن أسباب القصور في العمل والإنتاج واقتراح وسائل تلافيها.
2. الكشف عن عيوب النظم الإدارية والفنية والمالية التي تعرقل السير المنتظم للعمل بالجهات الخاضعة لرقابة الهيئة واقتراح وسائل تلافيها.
3. متابعة تنفيذ القوانين، والتأكد من أن القرارات واللوائح والأنظمة السارية وافية لتحقيق الغرض منها.
4. الكشف عن المخالفات الإدارية والمالية والفنية، التي تقع من الموظفين والعاملين بالجهات الخاضعة لرقابة الهيئة.
5. كشف الجرائم الجنائية التي تقع من غير الموظفين أو العاملين بالجهات الخاضعة لرقابة الهيئة والتي تستهدف المساس بسلامة أداء واجبات الوظيفة أو المساس بالمال العام، والعمل على ضبط مرتكبيها.
6.بحث الشكاوى التي يقدمها الأفراد عن مخالفة القوانين أو الإهمال في أداء واجبات الوظيفة أو العمل، ومقترحاتهم فيما يتراءى لهم أو يلمسونه بقصد تحسين الخدمات وانتظام سير العمل وسرعة إنجازه.
7. بحث ودراسة ما تنشره الصحافة، وغيرها من وسائل الإعلام، من شكاوى أو تحقيقات، تتناول نواحي الإهمال أو القصور أو سوء الإدارة أو الاستغلال، وكذلك ما تتعرض له وسائل الإعلام المختلفة في هذا الشأن.
8. مد الجهات الخاضعة لرقابة الهيئة بأية بيانات أو معلومات أو دراسات تطلب منها.
9. معاونة الجهات الخاضعة لرقابة الهيئة في التحري عن المرشحين لشغل الوظائف بها، بناء على طلب هذه الجهات.
10. التحري عن العمليات المالية التي يشتبه في أنها غسل أموال بالتنسيق والتعاون مع الجهات المعنية.
11.البحث والتحري عن الشكاوى المتعلقة باستغلال الموظفين لوظائفهم وإساءة استغلال النفوذ.
12.متابعة التطورات المختلفة في مجال الرقابة الإدارية والشفافية وتطبيق أحدث المناهج والأساليب الرقابية المعمول بها.
13. تدريب أعضاء الهيئة داخليا وخارجيا، وفقا لخطة سنوية تهدف إلى رفع كفاءاتهم ومهاراتهم في مجال العمل الرقابي والأعمال المعاونة، وتأهيلهم لشغل الوظائف القيادية
14.إجراء البحوث والدراسات ذات العلاقة بأهداف وأنشطة الهيئة.
15. التنسيق والتعاون مع اللجنة الوطنية للنزاهة والشفافية في كل ما يتعلق بتحقيق أعلى المؤشرات للنزاهة والشفافية.
الكويت: مطالبات داخل مجلس الأمة بإنشاء ديوان للمظالم:
     على أثر زيارة رئيس ديوان المظالم الفرنسي للكويت، وإلتقاءه بعدد من أعضاء مجلس الأمة، فقد رفع عدد من النواب مطالبات بدعوة المسؤول الفرنسي إلى زيارة الكويت وإعداد دراسة حول إمكانية إنشاء ديوان للمظالم في الكويت وعرضها عليه تمهيدا لتبنيها وتقديمها كاقتراح بقانون، وأن يعتبر رقابة إدارية في مقابل الرقابة المالية لديوان المحاسبة على وزارات ومؤسسات الدولة.
الخلاصة:
·       إن نظام المظالم هو نظام إسلامي من أجل إحقاق الحق لدى الحاكم، وهو من توابع القضاء والغرض منه استماع ظلامات الناس من الولاة والقضاة أو غيرهم.
· ان دولا اوربية اخذت من نظام المظالم الاسلامي واستحدثت نظام (الأمبودسمان) كما في السويد وغيرها، ويتولى الرقابة والتعقيب على تصرفات الادارة، ويمارسه اعضاء برلمانيون.
·بالنسبة للدول العربية هناك اتجاهان:
-إتجاه متأثر بالنهج الفرنسي في إناطة المهمة بالقضاء واستحداث قضاء اداري مهمته حماية المواطنين من تعسف السلطات العامة. كما في المملكة العربية السعودية ومصر.
-إتجاه متأثر بنظام (الأمبودسمان) وجعله هيئة  مستقلة لها شخصية إعتبارية ويمارس الاختصاصات المحددة له بالقانون كما في المغرب والأردن.
المقترح بالنسبة للعراق:
 نقترح إستحداث "ديوان للمظالم" على غرار نظام الأمبودسمان هيئة مستقلة تتمتع بشخصية إعتبارية، ويختص بالنظر في الشكاوى المتعلقة بأي من القرارات أو الاجراءات أو الممارسات أو أفعال الامتناع عن أي منها الصادرة عن الادارة العامة أو موظفيها ولا تقبل أي شكوى ضد الادارة العامة اذا كان مجال الطعن بها قائماً قانوناً امام أي جهة قضائية او اذا كان موضوعها منظوراً امام أي جهة قضائية او تم صدور حكم قضائي فيها. علماً أن المقصود هنا بالإدارة العامة هي (الوزارات والدوائر الحكومية والمؤسسات العامة والبلديات والهيئات التنظيمية التي تتولى الاشراف على المرافق العامة وتنظيمها بموجب قوانين خاصة).
   وقد سبق أن نوقش مقترح بإنشاء "أمبودسمان" عراقي، أمام أعضاء المجلس الوطني عام 2000، بحضور رئيس لجنة شكاوى المواطنين بالمجلس المرحوم طارق عبد لفتة، والدكتور سعد عدنان عبدالكريم ممثل عن وزارة الداخلية بإعتباره صاحب أطروحة دكتوراه من جامعة بغداد عن نظام الأمبودسمان، وحضر كذلك كاتب هذه المقالة، والمرحوم د. أكرم نشأت إبراهيم، وقد حصلت اعتراضات كثيرة على المقترح سببها الجهل العام بالفكرة والخشية من أن تكون سيفاً مُسلطاً على الوزارات. واليوم أجد من المناسب إعادة طرح الموضوع ودراسته دراسة متأنية لوجوب استحداث هيئة يحتكم اليها المواطنون تجاه تعسف السلطة.